信用監(jiān)管應(yīng)堅持適度與審慎原則

  所謂信用監(jiān)管，是指監(jiān)管機(jī)關(guān)將其所掌握的市場主體信用信息進(jìn)行歸集、評價，并在此基礎(chǔ)上采取分類監(jiān)管、信息公示、行業(yè)禁入等多種措施，以促進(jìn)公共目的實現(xiàn)的新型監(jiān)管方式。相較于傳統(tǒng)監(jiān)管方式，信用監(jiān)管存在如下優(yōu)勢：第一，相較于傳統(tǒng)的“大海撈針”式執(zhí)法，信用監(jiān)管機(jī)制收集了市場主體大量的行為信息，監(jiān)管機(jī)關(guān)對違法風(fēng)險的判斷具備更豐富的事實基礎(chǔ)，執(zhí)法精確度也就更高；第二，相較于罰款等傳統(tǒng)的行政制裁方式，信用監(jiān)管中的具體懲戒措施（如負(fù)面信息披露、行業(yè)禁入等）具有較強(qiáng)的擴(kuò)張性，其影響可以充分延伸，從而產(chǎn)生更強(qiáng)的威懾力和戒懼效應(yīng)；第三，由于信用監(jiān)管屬于一種較新的監(jiān)管手段，程序約束尚不充分，因而更具效率和靈活性，執(zhí)行成本也相對低廉。

  需要注意的是，絕大部分事物都是利弊互現(xiàn)的，信用監(jiān)管也不例外——治理高效和權(quán)力擴(kuò)張構(gòu)成了信用監(jiān)管這枚“硬幣”的正反兩面。雖然信用監(jiān)管似乎以較小的行政成本撬動了社會治理效果的提升，但其行政成本的低廉部分來自于對正當(dāng)程序等法律約束的規(guī)避，強(qiáng)治理效能則可能來自于多重行政權(quán)力的集中和連結(jié)，從而蘊(yùn)藏了較高的合法性風(fēng)險。

  當(dāng)前部分實踐已在一定程度上顯現(xiàn)出問題：部分監(jiān)管機(jī)關(guān)超出法律規(guī)范授權(quán)范圍開展失信懲戒，對“失信”界定過寬，“懲戒”過嚴(yán)，造成“寬進(jìn)嚴(yán)懲”，其結(jié)果是市場主體正當(dāng)權(quán)益和市場活力受損。對信用監(jiān)管法治化的討論不能僅停留于為其尋找上位法依據(jù)的形式合法性證成上，還須進(jìn)一步正視信用機(jī)制本身的局限性，妥善進(jìn)行制度安排。特別是對于負(fù)面信息披露、市場禁入等對當(dāng)事人權(quán)益影響巨大的懲戒性措施，更應(yīng)秉持適度與審慎的態(tài)度。

  首先，負(fù)面信息披露應(yīng)當(dāng)適度且審慎。從信息經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來看，信息披露具有多方面的正向價值，但也暗含負(fù)外部性：一方面，事無巨細(xì)地披露會使接收者陷入“信息疲勞”，忽略真正的高風(fēng)險信息。另一方面，社會結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性使得信息披露的后果極不確定，這可能影響“過懲相當(dāng)”的實現(xiàn)。尤其是在互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境下，經(jīng)社交媒體的放大和聚合，不適當(dāng)?shù)呐犊赡軙斐刹煌黧w的應(yīng)激反應(yīng)，引發(fā)爭議。此類事件時常見諸媒體報端。例如，監(jiān)管部門在尚未掌握充分事實的情況下發(fā)布警示，導(dǎo)致市場主體商譽(yù)損失的“農(nóng)夫山泉砒霜門”事件發(fā)生；阿里曾在美遭遇投資者集體訴訟，經(jīng)歷了漫長的司法過程后，以企業(yè)支付巨額和解款項告終，其中也與監(jiān)管部門公開披露在非正式執(zhí)法程序中獲取的指向內(nèi)容尚待確證的信息有關(guān)。

  在傳統(tǒng)上，面對市場信息匱乏的問題，許多國家都是要求市場主體自主披露信息，同時以市場化的征信作為補(bǔ)充。盡管在風(fēng)險社會背景下，部分國家也在探索由行政機(jī)關(guān)直接披露負(fù)面信息，但態(tài)度相對審慎。我國社會信用體系建設(shè)的政府主導(dǎo)路徑使得信息披露主要由行政機(jī)關(guān)進(jìn)行，這本身就存在一定的“污名化”風(fēng)險。若在調(diào)查尚未結(jié)束時披露信息，還有可能固化立場，形成執(zhí)法偏見。

  基于上述考慮，未來應(yīng)當(dāng)堅持適度原則，更加妥善地使用負(fù)面信息披露等新型監(jiān)管措施。一般來說，可允許監(jiān)管機(jī)關(guān)在有相應(yīng)證據(jù)的前提下，披露緊迫、嚴(yán)重的市場風(fēng)險，向社會公開重大違法行為的處理決定等，但對于未經(jīng)調(diào)查核實的違法指控、新業(yè)態(tài)引發(fā)的尚無定論的合法性爭議等信息則應(yīng)當(dāng)相對克制。同時，負(fù)面信息的披露本身也應(yīng)當(dāng)有嚴(yán)格的程序規(guī)范。

  其次，就市場禁入等資格性的懲戒措施而言，應(yīng)當(dāng)更審慎地限定適用條件與范圍。此類懲戒措施的一個重要邏輯是，依據(jù)市場主體過往的行為而形成的信用圖像，刻畫市場主體的品行表征，并基于這一推斷剝奪其未來從事特定活動的資格。但這一機(jī)制本身存在著誤判風(fēng)險，即信用圖像可能是存在偏差的，由此，基于信用圖像的預(yù)測與市場主體未來的行為可能并不完全一致。在此種情況下實施禁入可能形成對權(quán)利的過度限制。當(dāng)前跨領(lǐng)域聯(lián)合懲戒之所以引發(fā)爭議，核心問題就在于市場主體在某一領(lǐng)域的失信，并不天然意味著其在另一領(lǐng)域的守法可能降低，此領(lǐng)域的行為與彼領(lǐng)域的制裁之間不具備實質(zhì)性聯(lián)系，制裁也就難言正當(dāng)。

  從上述分析出發(fā)，在基于信用信息展開監(jiān)管時，應(yīng)當(dāng)更多發(fā)揮其在分配執(zhí)法資源、提供執(zhí)法線索、增強(qiáng)行政行為理性度等方面的指引性效能，將信用信息更多作為開展日常監(jiān)管活動的事實依據(jù)和裁量因素，而不應(yīng)過分偏重威懾實效。在基于信用信息實施禁入時，應(yīng)當(dāng)盡量確保正當(dāng)和必要，并盡量降低偏差和誤判的損害：其一，在適用范圍上，應(yīng)主要限定在系統(tǒng)性風(fēng)險較高、風(fēng)險容忍程度較低、守法義務(wù)要求更高的行業(yè)和領(lǐng)域，如證券、食品藥品、安全生產(chǎn)等。其二，應(yīng)當(dāng)確保失信行為與制裁措施有充分的、實質(zhì)的聯(lián)系，即信用信息能夠有效反映出相關(guān)主體缺乏合法從事相關(guān)活動的能力或意愿，同時確保制裁行為的嚴(yán)厲程度與失信行為的主觀惡性和危害程度相當(dāng)，并為被制裁者提供正當(dāng)程序的保護(hù)。

  （作者系對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)數(shù)字經(jīng)濟(jì)與法律創(chuàng)新研究中心研究員